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Relazione illustrativa a riforma accesso professione ed esame avvocato


L'esame di abilitazione alla professione legale è da tempo al centro di considerazioni critiche, che trovano espressione anche in forma di numerose interrogazioni parlamentari indirizzate a questa amministrazione, con richiesta di adottare iniziative volte a realizzare una maggiore omogeneità degli esiti, e un maggiore rigore complessivo della prova d'esame.
I dati statistici indicano che il numero di candidati promossi è notevolmente elevato - poco meno di 15.000 sono i nuovi avvocati che ogni anno in Italia fanno il loro ingresso nella realtà lavorativa, ed inoltre che la provenienza dei candidati promossi è del tutto disomogenea, posto che talune sedi funzionano da veri e propri catalizzatori di "praticanti", con percentuali di candidati promossi straordinariamente elevate rispetto al numero degli ammessi a sostenere l'esame.
La situazione esistente, unita alla constatazione degli esiti poco significativi conseguiti all'invio degli Ispettori ministeriali in ogni sede d'esame, misura adottata in anni recenti da quest'amministrazione al fine di garantire il corretto svolgimento delle prove, rende ormai improcrastinabile ed urgente l'adozione di un intervento riformatore improntato a criteri della massima trasparenza.
L'intervento, pur dovendosi collocare nell'ambito del più vasto, necessario ed impegnativo disegno di riordino delle libere professioni e dell'accesso alle stesse, consente di incidere, sin da subito, su taluni passaggi dell'attuale struttura dell'esame di abilitazione forense, in modo tale da anticipare l'opera di razionalizzazione e di assicurare così, in concreto, la trasparenza dell'attività della P.A., corollario indefettibile del principio di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa.
L'urgenza dell'intervento, evidenziata dalla natura dello strumento legislativo prescelto - il decreto-legge -, discende dalla necessità di rendere immediatamente operativa la modifica di sistema, a partire dal prossimo esame di abilitazione forense che, quanto alle prove scritte, avrà luogo, come di consueto, nel mese di dicembre, e la cui organizzazione da parte di quest'Amministrazione avrà inizio nel mese di giugno.
L'ipotesi di riforma delineata nell'articolato, frutto di consultazione con il CNF, incide sulla struttura dell'esame attraverso l'introduzione del meccanismo del "sorteggio", ai fini dell'abbinamento delle commissioni d'esame ai gruppi di candidati individuati in base alla certificazione di compiuta pratica.
Si è proceduto inoltre ad apportare modifiche di "contorno", con riguardo alla normativa che disciplina la pratica forense, ai testi che possono essere consultati durante la prova scritta, ed alla composizione delle commissioni, recependo talune richieste del CNF.
Su tale linea si è anche provveduto alla sostituzione, fra le materie d'esame, del diritto ecclesiastico con quello comunitario, ritenuto di maggiore utilità nell'esercizio della professione forense, tenuto conto della accentuata internazionalizzazione di numerose aree del diritto, da quella commerciale a quella dei rapporti familiari.
In ordine alla pratica forense, salvaguardata la facoltà di trasferimento dei praticanti, quale espressione del principio generale della libertà di circolazione, è previsto che il certificato di compiuta pratica sia rilasciato dal consiglio dell'Ordine presso il quale il praticante abbia compiuto il periodo più lungo della pratica biennale, ovvero, in caso di parità dei periodi, dal consiglio dell'Ordine presso il quale la pratica è iniziata, con divieto di rilascio di un secondo certificato di compiuta pratica.
II senso delle modifiche richieste dal CNF si rinviene nella volontà di razionalizzare la disciplina della pratica forense, e nel contempo di evitare quanto avviene ormai da anni, e cioè il trasferimento dei praticanti, nell'ultimo semestre che precede la conclusione della pratica, al solo fine di scegliere la sede d'esame, attesa la coincidenza tra sede di compiuta pratica e sede d'esame.
Con riferimento a tale ultimo dato, l'intervento non modifica il sistema attuale, giacchè la sede d'esame continua ad essere individuata attraverso il riferimento al luogo di rilascio del certificato di compiuta pratica, ma, in conseguenza della modifica della disciplina della pratica forense, i margini di scelta dei praticanti risultano sensibilmente ridotti, in quanto il certificato non è rilasciato dal consiglio dell'Ordine del luogo ove è stata compiuta la parte finale della pratica, come attualmente, bensì da quello in cui è stata compiuta la maggior parte della pratica, quindi per un periodo di oltre un anno.
In tal modo si rende meno agevole il trasferimento verso le sedi "di comodo", posto che per realizzare l'effetto voluto (la scelta della sede d'esame), il trasferimento della sede di svolgimento della pratica dovrebbe avvenire oltre un anno prima della conclusione del biennio della pratica stessa, nondimeno, come è agevole comprendere, non è escluso che il deplorevole fenomeno abbia a ripetersi.
Diversamente, l'introduzione del sistema del sorteggio ai fini degli abbinamenti tra commissioni d'esame e candidati dovrebbe eliminare in radice il fenomeno, attraverso lo svuotamento di significato del trasferimento di sede ai fini della compiuta pratica.
Per il resto, il sistema mantiene le caratteristiche di base e quindi le Corti d'Appello continuano a rappresentare il riferimento sia per la individuazione del numero dei candidati ammessi a sostenere l'esame, che per la formazione delle commissioni, nel mentre si elimina la coincidenza tra commissioni esaminatrici e candidati, cosicché, a fini puramente esemplificativi, la commissione istituita presso la Corte d'Appello di Roma procederà ad esaminare i candidati del distretto di Milano, mentre quella istituita presso la Corte d'Appello di Milano esaminerà i candidati di altra Corte d'appello, e così di seguito, fino ad esaurimento degli abbinamenti.
Per ragioni che attengono alla organizzazione della fase di svolgimento dell'esame, nonché agli oneri derivanti dalla modifica del sistema, si è ritenuto di lasciare i candidati nella propria sede di appartenenza ai fini della effettuazione delle prove scritte, alle quali presenzierà la Commissione istituita presso la medesima Corte d'appello.
All'esito della prova scritta, gli elaborati redatti dai candidati, inseriti come già attualmente in buste sigillate, saranno trasferiti tra le Corti d'appello abbinate sulla base delle sorteggio.
Al fine di garantire la sicurezza e la riservatezza dell'operazione di trasferimento, al minor costo possibile per l'Amministrazione, è stato previsto l'impiego del corpo di Polizia Penitenziaria, che eseguirà il trasferimento su richiesta di ciascun Presidente di Corte d'appello.
Diversamente, per lo svolgimento della prova orale, che si esaurisce in un solo giorno, saranno i candidati a doversi recare presso la Corte d'appello sede della commissione esaminatrice.
Per tornare all'ipotesi esemplificativa sopra indicata, le prove orali saranno svolte presso la Corte d'Appello di Milano, ove è istituita la commissione esaminatrice dei candidati del distretto di Roma.
L'elemento di imprevedibilità che si inserisce nella struttura dell'esame, attraverso il sorteggio degli abbinamenti commissioni-candidati, pure temperato dalla necessità di garantire una corrispondenza tra numero di candidati ammessi per Corte d'Appello e composizione delle Commissioni (che possono essere costitute da più sottocommissioni, in ragione del numero dei candidati), elimina in radice, come già detto, l'utilità dei "trasferimenti di comodo" dei praticanti, restituendo all'esame la serietà che deve contraddistinguere l'abilitazione all'esercizio di una professione che tutela interessi di rilevanza costituzionale.
Il sorteggio avverrà previo raggruppamento, da parte dell'Amministrazione, delle sedi d'esame che risultino sufficientemente omogenee quanto al numero delle domande di ammissione all'esame, in modo tale che gli abbinamenti commissione-candidati (oggetto del sorteggio) garantiscano l'efficienza del sistema.
Il raggruppamento delle sedi secondo il dato oggettivo del numero di domande di ammissione all'esame, risulta necessario data la composizione mista delle commissioni d'esame (avvocati, magistrati, professori universitari), e il riferimento all'ampiezza di ciascun distretto di Corte d'appello.
Infatti, non tutte le Corti d'appello sono in grado di esprimere un numero di componenti tale da consentire la formazione di più sottocommissioni, e quindi non sono possibili abbinamenti indiscriminati tra commissioni e candidati.
In considerazione della ratio sottesa alla norma che prevede la formazione delle sottocommissioni, che è quella di garantire la celerità delle operazioni di revisione degli elaborati e, successivamente, di esame dei candidati ammessi a sostenere la prova orale, l'Amministrazione procederà alla formazione delle sottocommissioni con riferimento alla commissione esaminatrice e non anche a quella che assiste allo svolgimento della prova scritta, cosicché, per tornare all'ipotesi esemplificativa di cui sopra, il numero di candidati ammessi alla prova scritta nella Corte d'appello di Roma, inciderà sull'ampiezza della commissione istituita presso la Corte d'appello di Milano, che in base al sorteggio è la commissione esaminatrice dei candidati di Roma, mentre la commissione istituita presso la Corte d'appello di Roma sarà dimensionata in ragione del numero dei candidati della Corte d'Appello che sarà risultata abbinata a Roma, in esito al sorteggio.
Rimane esclusa dal novero delle sedi di esame considerate ai fini degli abbinamenti, la sezione distaccata di Bolzano presso la Corte di appello di Trento, in ragione della peculiarità della disciplina dettata dall'articolo 36-bis del D.P.R. 15 luglio 1988, n. 574, con riferimento alla composizione della commissione esaminatrice, in attuazione del principio della tutela del bilinguismo.
A ciò consegue che per questo solo aspetto il presente provvedimento non troverà applicazione per i candidati della sezione distaccata di Bolzano.
Sono state, infine, condivise e recepite le istanze avanzate dal CNF in ordine alla eliminazione dell'utilizzo dei codici commentati con la giurisprudenza dal novero degli strumenti consultabili dai candidati in sede di esame, e il divieto per i membri dei consigli dell'Ordine di far parte delle commissioni esaminatrici.
Si tratta di misure volte a conferire all'esame di abilitazione in oggetto maggior rigore, garantendo una più elevata qualificazione professionale e maggiore trasparenza, in linea con l'obiettivo perseguito da questa Amministrazione.


VEDI ANCHE: Decreto legge che riforma la disciplina di accesso ad esame e professione avvocato - sorteggio ed abbinamento della commissione esame avvocato




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